CONTROL SOBRE EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

Poder es que el otro haga lo que yo quiero que haga. Este resultado social se puede obtener:
-concentrando el poder
-o distribuyéndolo
En el segundo caso nos estamos refiriendo a la forma democrática de gobierno. El sistema democrático no es el más eficaz, quizás suene mejor que nos gobierne alguien preparado, santo o inteligente, pero es un hecho innegable que si el ejercicio del poder no tiene controles, no tiene contrapesos, se abren las compuertas para posibilitar un ejercicio abusivo de ese poder, y el ejercicio abusivo del poder acarrea la violación de los dos pilares fundamentales a los cuales responde el movimiento constitucionalista que son la libertad y la dignidad de la persona humana.
¿Qué es lo qué hay que controlar?. La Constitución implica un reparto de competencias, un espacio de libertad y un espacio de poder. El espacio de poder está dividido a través de órganos que ejercen determinadas funciones: las competencias de los poderes son prefijadas y específicas. El texto constitucional marca competencias, atribuciones de los órganos de poder, y consagra derechos, libertades, garantías para los habitantes. En el art. 1 consagra la forma republicana de gobierno. Al hacerlo está reconociendo que la titularidad del poder reside en el pueblo y que los gobernantes ocupan los órganos estatales en nombre y representación de sus mandantes, de ahí que sea necesario establecer la responsabilidad de las autoridades por la gestión realizada.
La expresión “forma republicana” se repite en los artículos 5 y 6 (referido a provincias e intervención federal), en el art. 22 y en el art. 33 (derechos implícitos).
En el art. 16 se consagra el requisito de idoneidad para los funcionarios estatales, o sea el acceso a los cargos públicos sin otra condición que los méritos del candidato.
Luego hay artículos como por ejemplo el 67, 93, 112, donde legisladores, presidente y vicepresidente, y jueces, prestan juramento con un claro contenido: desempeñar debidamente el cargo, en el caso de los legisladores, desempeñar con lealtad y patriotismo, para el presidente y vicepresidente, administrando justicia bien y legalmente, en el caso de los jueces, y todos obrando en conformidad con lo que dice la Constitución.
También el jefe de gabinete (figura nueva que aparece con la reforma del 94) es responsable político ante el Congreso de la Nación.
El art. 102 prescribe que los ministros del ejecutivo son responsables por los actos que legalizan y solidariamente por los que acuerdan con otros ministros y el 110 dice que los jueces mantienen su cargo mientras tengan buena conducta.
Queda claro que hay un perímetro de artículos constitucionales que están marcando que las autoridades no pueden hacer cualquier cosa. Tienen un área específica; tienen que ser idóneos para acceder a un cargo público; deben cumplir y hacer cumplir la Constitución; deben observar buena conducta. En síntesis hay una serie de pautas de actuación de los integrantes de los poderes públicos. Se dirá que se cumplen poco, no se cumplen, o no se cumplieron siempre, pero lo que nos interesa es que la norma está vigente.
Todo texto normativo es un conjunto sistemático de normas armónico, cuando establece contenidos tiene también que establecer resguardos para imponer sanciones o para imponer correctivos en caso de incumplimiento. Es decir si no se administra justicia bien y legalmente, si el legislador no actúa debidamente, si hay incumplimiento constitucional, si hay mala conducta, si hay mal desempeño, si hay falta de idoneidad, el propio texto tiene que dar el remedio, y el remedio son los distintos mecanismos de control que se establecen.
Fruto de la aplicación del principio de división de poderes resulta la existencia de funciones controladoras en cada poder del estado que apuntan a responsabilizar a nuestros representantes por su gestión de gobierno.

Juicio Político
El art. 1 CN. establece que la Nación adopta para su gobierno la forma representativa, republicana y federal.
La forma republicana de gobierno es opuesta a la concentración del poder. Las notas típicas de una república son:
-elección de autoridades
-renovación de autoridades
-división de poderes
-igualdad ante la ley
-responsabilidad de las autoridades
-publicidad de los actos de gobierno
Las últimas dos notas hacen al control del poder. Los actos del gobierno deben ser conocidos por el pueblo para que pueda ejercer el control sobre sus mandatarios, y para efectivizar esa responsabilidad de las autoridades existe este mecanismo de control.
El juicio político es un mecanismo de remoción de los funcionarios federales.
En el sistema presidencialista ciertos funcionarios y magistrados tienen inamovilidad garantizada por la Constitución.
Ciertos cargos del gobierno federal tienen inamovilidad. Algunos lo son en forma permanente: magistrados de la Corte, otros por el término de su mandato: Presidente y Vicepresidente, y otros mientras mantengan la confianza del Presidente que los ha nombrado: Jefe de gabinete y Ministros del Ejecutivo.
Los magistrados y funcionarios mencionados no pueden ser procesados por un delito mientras estén en el ejercicio del cargo, por eso la Constitución tiene que prever un procedimiento para destituir a los funcionarios que no cumplan su mandato o incurran en responsabilidad penal, ya que si se consagrara la irresponsabilidad de estos representantes se violaría el sistema republicano.
Se lo denomina juicio político porque no es un juicio penal, sólo se persigue separar del cargo al funcionario.
Si bien intervienen las dos Cámaras, no lo hacen para conformar un acto complejo (como la sanción de leyes) sino que cumplen separadamente un acto especial: la Cámara de Diputados acusa, y la de Senadores juzga (determina la eventual responsabilidad del funcionario y procede a dictar la sentencia).
El art. 53 establece quiénes son los funcionarios enjuiciables: el Presidente y Vicepresidente, el Jefe de Gabinete, los Ministros del Ejecutivo y los magistrados que integran la Corte.
Luego tendríamos otros funcionarios como el Procurador General de la Nación y el Defensor General de la Nación que también van a ser removidos por este sistema porque la ley 24946 así lo indica. No satisface desde el punto de vista jurídico que la lista de funcionarios enjuiciables que tiene el texto constitucional se amplíe por medio de una ley (se amplíe o se reduzca) porque la Constitución es rígida y tiene un procedimiento de reforma establecido, por eso no podemos por una norma menor, que es una ley, ensanchar esta lista; si nosotros queremos que el Procurador General de la Nación y el Defensor General sean removidos por el mismo sistema previsto para los funcionarios del art. 53 debe ampliarse esta lista cuando se efectúa la reforma de la Constitución y no por medio de una ley.
En 1853 esta lista era aún más larga porque incluía a diputados y senadores que también podían ser removidos por juicio político, y además a los gobernadores de provincia. Cuando se debate en 1853 el texto que se iba a aprobar la comisión no tenía en la lista incluidos a los gobernadores y había bastante rechazo porque en un Estado federal los gobernadores tenían que ser removidos por el procedimiento que sus provincias marcaran. No obstante hubo una fuerte envestida de tres convencionales que eran Martínez, Zavalía y Centeno, y éstos lograron que se incorporara en el texto a los diputados, senadores y a los gobernadores de provincia. Cuando la Constitución se reforma, en la llamada reforma de 1860 donde se incorpora Buenos Aires, ésta quiere eliminar determinados contenidos centralistas, así comienzan a salir de la Constitución algunas normas como, por ejemplo, la que prescribía que las Constituciones de provincia para entrar en vigencia tenían que ser revisadas por el Congreso, algunas competencias federales y la norma que incluía a los gobernadores de provincia en el listado de funcionarios enjuiciables, o sea los gobernadores de provincia a partir de 1860 van a ser removidos en atención a lo que cada Constitución provincial reglara.
Este listado sufre a lo largo de la historia hasta llegar al 94 algún cambio. En 1949 se norma que los jueces de instancias inferiores no sean juzgados por el procedimiento de juicio político. Hay un órgano especial que fue creado por ley que iba a juzgar jueces. Luego la Constitución de 1949 se deja sin efecto, y llegamos a la reforma transitoria de 1972, conocida como enmienda Lanusse, donde se saca del procedimiento de juicio político a los miembros de la justicia, quedando entonces establecido para la Corte un jury especial y para los magistrados inferiores quedó previsto otro procedimiento.
Cuando llegamos al 94, en la reforma se excluye a los magistrados inferiores y se suma un funcionario que es el Jefe de Gabinete.
El Jefe de Gabinete, éste puede ser removido de tres maneras:
l) Por el pedido de renuncia por parte del presidente,
2) Por juicio político, y
3) Como consecuencia del voto de censura.
En un momento el presidente y el vicepresidente del Banco Central por un decreto ley 13126/57 tenían que ser removidos por juicio político.

En cuanto a las causales de enjuiciamiento también están previstas en el art. 53 y son: mal desempeño, delito en el ejercicio de la función y crimen común.
Estas causales tuvieron toda una evolución, en 1853 las causales eran delito de traición, concusión (la concusión era una exacción ilegal) y violación de la Constitución, o sea, no estaba la causal de mal desempeño.
Cuando llegamos a la reforma de 1860 hay una polémica en torno a las causales, se dice que es un tejido incongruente de contenidos, por lo cual se eliminan algunos e ingresa en su reemplazo la causal de mal desempeño que es muy útil ya que hay casos donde no hay delito pero se advierte una conducta disvaliosa del funcionario en cuestión. En el juicio político el eje es la idoneidad, acá no interesa tanto el sujeto, sino el interés social y entonces el juicio no puede ser como un juicio penal, con un análisis de sana crítica, o de detalles. Gruesamente se advierte si esa persona puede continuar siendo magistrado de la Nación o no. Puede haber una pluralidad enorme de hechos que colocan al juez en una situación prácticamente imposible de continuar.
Los malos desempeños pueden ser muchas veces producto de una enfermedad, Bidart Campos dice que si una persona no puede renunciar y está gravemente afectado, puede ser removido por mal desempeño sin que represente ninguna tacha en contra de su honorabilidad, sino que se lo remueve por imposibilidad de renunciar o de proseguir actuando.
En síntesis las causales de enjuiciamiento son tres:
1) Mal desempeño de sus funciones: Es una causal genérica. El mal desempeño puede deberse a falta o pérdida de idoneidad para el ejercicio del cargo, negligencia, o también por inhabilidad física, psíquica o moral. Comprende actos dolosos y culposos, e incluso hechos no imputables al enjuiciamiento (como la mala salud) que evidencien incapacidad para ejercer el cargo. La Corte ha dicho que hay mal desempeño cuando los actos de un funcionario perjudiquen un servicio público, deshonren al país o a la investidura pública, impidan el ejercicio o las garantías de la Constitución.
2) Delito en el ejercicio de sus funciones: Se trata de delitos contra la administración pública, la fe pública, etcétera. Por ejemplo cohecho, exacciones ilegales, abuso de autoridad, malversación de caudales públicos, incumplimiento de los deberes de funcionario público, prevaricato, etc. Si con posterioridad a su destitución el funcionario removido es absuelto en sede penal esa decisión judicial no provoca su reasunción en el cargo.
3) Crímenes comunes: Son delitos dolosos y graves que tienen pena de prisión o reclusión.
Procedimiento
Cuando existe la causal ésta da pie a una denuncia. Hay todo un procedimiento interno que se inicia con la denuncia. La misma nunca puede ser anónima. Cuando alguien promueve una denuncia la presenta en mesa de entradas y ésta la gira a la Comisión de juicio político. Esta comisión tiene una integración heterogénea con distintos partidos que suma más de treinta legisladores. Si es un caso muy comprometido, institucionalmente difícil, toda la Comisión se aboca a su estudio; en cambio si es más puntual, más sencillo, se designan los legisladores que van a llevar el caso, en la jerga se denominan bastoneros, o sea quienes tienen a su cargo leer el caso, informar si tiene alguna solidez, e indicar si se van a tomar medidas preliminares. Las medidas preliminares son: citar a la persona, conseguir los expedientes, ir a ver los expedientes a tribunales si las causas están en trámite, sacar fotocopias, compulsar, o sea ver si esta denuncia tiene andamiento o es un dislate. Si advierten que es un dislate lo rechazan in limine. Si, en cambio, hay elementos para corroborar eso va a permitir empezar las medidas preliminares y luego la Comisión, sobre la base de esas medidas y lo que la parte afectada, el funcionario o el juez, ha dicho, hace un dictamen. Éste puede ser aconsejando la remoción, acusando o desestimando. Este dictamen se lleva al recinto. En el recinto el que va a hablar frente al pleno es el bastonero. Para acusar se necesitan dos tercios de los votos de los miembros presentes; se va a votar causal por causal (hecho por hecho, configurativo de cada causal). Si Diputados acusa generalmente para sostener la acusación ante el Senado va a designar al mismo bastonero que informó al pleno (normalmente se nombran dos).
La Cámara de Senadores va a juzgar y recién acá empieza el juicio propiamente dicho. Se da lectura a la acusación, lectura de la defensa, ofrecimiento de pruebas, lo que se llama audiencia de debates, declaración de testigos y luego el fallo. ¿En que plazos?. En los plazos en que los reglamentos de las Cámaras indiquen.
Hay dos temas que están sobrevolando este procedimiento que son la suspensión del funcionario y la renuncia. Porque en el caso del juicio político en ningún artículo de la Constitución se establece que el funcionario pueda ser suspendido. Al no decir nada Bidart Campos interpreta que si no está la atribución expresa no se puede suspender, pero si se trata de un juez podría la cámara del fuero disponerla como una medida razonable de superintendencia, para evitar que alguien que está siendo objeto de investigación continúe firmando sentencias, pero el órgano encargado del trámite (el Senado) no puede suspenderlo porque no tiene específicamente marcada la competencia. En la práctica ha habido a lo largo de nuestra vida institucional avances y retrocesos, por ejemplo cuando se juzgó a la Corte en la década del cuarenta la Cámara de Diputados había aconsejado la suspensión y el Senado sustanció sin decir si suspendía o no.
Otro tema que ha traído debate es la renuncia. Puede iniciarse un pedido de juicio político y la persona involucrada presenta la renuncia. Si la renuncia se presenta antes de que haya ingresado ninguna denuncia (ya hay rumores y la persona involucrada antes de que entre ninguna denuncia renuncia) se le acepta la dimisión. En el caso la Cámara de Diputados razonaría que este señor que en su momento fue juez, ya no lo es, por lo tanto no puede excluir a nadie porque este mecanismo es para remover, y no se puede remover a alguien que renunció ya que no está bajo su jurisdicción.
El problema viene cuando alguien renuncia estando el trámite en mesa. Aquí hay enfoques distintos, algunos piensan que es conveniente aceptar la renuncia, otros dicen que de hacerlo se impediría el funcionamiento de un órgano, o sea que encontramos opiniones a favor y en contra en doctrina. En el ámbito del juicio político el órgano que dispone la remoción puede también inhabilitar. Entonces tiene algún sentido continuar el juicio político, porque puede quedar inhabilitado para desempeñar un cargo de honor, a sueldo o confianza de la república y pasar a la justicia penal si hay delito.

El Poder Legislativo controla a los otros poderes a través del juicio político, pero si los delitos son cometidos por integrantes del parlamento, tendrá que existir un mecanismo para habilitar el juzgamiento de los legisladores.
El desafuero le quita a los legisladores cuestionados las inmunidades que los protegen para que cumplan su función (inmunidad de arresto). El desafuero suspende en el cargo al legislador cuestionado para que el juez pueda dictar sentencia en el juicio común.

Existen también controles que se dirigen hacia el interior del propio órgano. Por ejemplo el poder disciplinario del órgano Congreso sobre sus miembros es una forma de controlar la actividad y la función legislativa. El Congreso cuenta con facultades esenciales para mantener la dignidad y honor del cuerpo.
A través de este sistema de control que encontramos en la Constitución, las cámaras disponen de poder disciplinario para corregir, remover y expulsar a sus miembros.

El control público de los gastos y recursos de los dineros del Estado es fundamental para el sistema republicano. El constituyente le atribuyó al Congreso nacional una de las facultades más trascendentes: sancionar la ley de presupuesto. De él dependen la vida material del gobierno y la satisfacción de las necesidades públicas a su cargo. El presupuesto consiste en un plan descriptivo de la actividad financiera del Estado, que es aprobado por ley para un período determinado de tiempo. Contiene el cálculo previo de los ingresos o recursos y de los egresos o gastos.
Si bien se expresa como una compleja formulación de cuentas, su significado es más profundo. Es la ecuación económica de la Nación. En virtud de él es posible conocer cuántos recursos demanda el Estado para mantenerse, cuántos fondos le insume mantener en ejercicio el funcionamiento de la Nación, y, en definitiva, cuánto le cuesta a la Nación mantener el Estado.

Si el poder del Congreso se limita a la discusión y sanción de la Ley de Presupuesto, sería insuficiente e ineficaz para controlar el uso de la hacienda pública. Por eso así como el Poder Legislativo debe aprobar el presupuesto, luego tiene que ejercer el control político de su ejecución. Debe determinar, con respecto a los fondos públicos, cómo se los gastó, y luego, asegurarse de que se los ha invertido conforme al criterio establecido en la Ley de Presupuesto.
Es éste también el criterio seguido por nuestra ley fundamental. El inc. 8 del art. 75 de la Constitución termina señalando que está a cargo del Congreso de la Nación “aprobar o desechar la cuenta de inversión”.
Este control de la cuenta general del ejercicio es por sobre todas las cosas un control político. No se ha de limitar a una verificación legal, ni técnica: no es ésta la función del Congreso; para el ejercicio de ella podrá haber otros órganos especializados.
Esta verificación tan necesaria no tuvo lugar, en la práctica, al menos en forma eficaz y oportuna. Tales deficiencias no pueden ser atribuidas ni a la norma constitucional ni a las leyes reglamentarias, sino más bien a factores políticos de la realidad, que fueron desjerarquizando la función del Congreso, sustrayéndolo del esencial control de la ejecución del gasto público.
En el año 1992, la ley 24.156 introdujo profundas reformas en este tema suprimiendo algunos órganos de Control (Tribunal de Cuentas de la Nación) y creando otros. En adelante, esas funciones serán cumplidas por la Sindicatura General de la Nación, que estará a cargo del control interno del Poder Ejecutivo, y de la Auditoría General de la Nación, que ejercerá el control externo.

La investigación es una técnica necesaria del derecho parlamentario, que le permite al Poder Legislativo conocer y constatar por sí mismo, evitando quedar sujeto a la información que le hagan llegar los restantes poderes del Estado. Las facultades de investigación de las cámaras legislativas tienen el cometido de controlar a los otros poderes del Estado y a sus órganos subordinados.
“Investigar” implica ejercer la facultad de realizar averiguaciones y pesquisas y recopilar datos, hechos u objetos, recurriendo al examen de documentos, al interrogatorio de personas u otros medios de indagación.
Acota Bidart Campos que “las investigaciones parlamentarias son generalmente admitidas, casi sin excepción. Y… con alcance muy amplio, que abarca todo el funcionamiento del Estado”.
En el ámbito federal, en el cual no hay normas constitucionales expresas sobre las facultades de investigación de las Cámaras legislativas, ellas han sido objeto de reconocimiento en la practica parlamentaria. En varias ocasiones el Congreso ha defendido estas atribuciones cuando los otros poderes pretendieron desconocerlas o entorpecerlas. Por lo general, se las ha vinculado con los poderes implícitos otorgados al Poder Legislativo por el inc. 32 del art. 75 de la Constitución.
En la sesión de la Cámara de Diputados de la Nación del 7 de diciembre de 1894, Indalecio Gómez defendió con enjundia las facultades investigadoras del cuerpo, sobre la base de tres argumentos principales: a) todo poder tiene la extensión necesaria para llenar sus fines; b) quien quiere los fines que inviste un poder tiene que darle los medios necesarios para el cumplimiento pleno de ellos; y c) la característica del poder es ejecutarse a sí mismo.
Comenta Pellet Lastra “que la facultad legislativa de investigar encuadra en la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, según la cual si el Congreso ha recibido un poder por parte de la Constitución, debe contar con todos los elementos e instrumentos necesarios para hacer efectivo ese poder. Y así, por ejemplo, si era necesario que en 1934-1935 se legislara sobre el comercio de las carnes, correspondía crear una comisión que investigara ese comercio para probar, como se probó, que los frigoríficos extranjeros que operaban en el país lo hacían mediante prácticas monopólicas”.
Algunas de estas investigaciones parlamentarias cobraron gran notoriedad, y en algunos casos recogieron informaciones relevantes. Entre otros, merecen ser citados el caso del comercio de las carnes (años 1934/35), el de las tierras del Palomar –que culminó con la renuncia del presidente Ortiz- (año 1940), el de Aluar, el de la industria automotriz, el de los contratos telefónicos (1973/75), el del movimiento de fondos del ex Ministerio de Bienestar Social y de la Cruzada de la Solidaridad (1975), y, más cercanamente, el caso Italo (1983/84). En los últimos años, también han sido constituidas comisiones investigadoras con motivo de los casos de los atentados terroristas contra la Embajada de Israel y la mutual israelita (1996) y el de la “Aduana paralela” (1996).
Pese a la insuficiencia de las normas constitucionales, tanto en el orden federal como en el derecho público provincial, los reglamentos internos de las Cámaras contienen algunas previsiones mínimas con respecto a las comisiones de investigación.
El tratamiento del tema merecería una consideración específica en la Constitución nacional, ya que a menudo, como consecuencia de las investigaciones legislativas, resultan afectados derechos y garantías personales de terceros.
Cesar Romero expresa que “las declaraciones y antecedentes recordados demuestran la necesidad de la sanción de una ley que esclarezca el problema de los poderes implícitos y la facultad de investigación parlamentaria, a fin de que el Congreso no encuentre obstáculos en su función constitucional y los particulares o las instituciones no sean víctimas del cercenamiento de sus derechos fundamentales”.
Se debe otorgar a las comisiones investigadoras del Congreso de la Nación todas las atribuciones necesarias para ejercer con eficacia la función de control, pero en los casos en que estas facultades puedan afectar derechos y garantías el criterio debe ser muy estricto: estas facultades no pueden servir para ordenar arrestos, ni allanamientos de domicilios particulares, ni para incautarse de papeles privados. Si se trata de investigar la comisión de delitos, los órganos naturales son los magistrados del Poder Judicial. También se debe mantener incólume la división de poderes, estableciendo que las resoluciones de las comisiones no serán vinculantes para los tribunales de justicia ni afectarán las decisiones judiciales.
Se trata de que el Poder Legislativo recobre el pleno ejercicio de una de sus funciones más relevantes, la cual, de ser ejercida con mesura y eficiencia, le permitirá al ciudadano reconocer en el Congreso un sitial institucional apto y confiable para el ejercicio del control político.
La ley 24.309, que declaró la necesidad de la reforma constitucional de 1994, habilitó la consideración de este tema, al establecer en su art. 3, inc. H, la posibilidad de introducir reformas acerca de las “facultades del Congreso respecto de pedidos de informes, interpelación y comisiones de investigación”. La Convención Nacional Constituyente, en una omisión criticable, no se pronunció sobre el tema.

El requerimiento de informes es otro instrumento de control del Congreso sobre el Ejecutivo. Los reglamentos internos de ambas Cámaras del Congreso regulan los denominados “proyectos de solicitud de informes”, de muy frecuente uso en el ámbito parlamentario. Por medio de ellos se requiere el suministro de información a diversas áreas del Poder Ejecutivo nacional.
Este mecanismo afronta escollos en su operatividad. La falta de plazos precisos para la contestación de las solicitudes hace que algunas veces se vean demoradas y pierdan eficacia. Los intentos de establecer reglas más claras mediante la sanción de leyes reglamentarias no han logrado superar los comportamientos proclives a bloquear iniciativas de este tipo. Ello se ve favorecido por la circunstancia de que el partido político que está en el gobierno tiene mayoría legislativa en alguna de las dos Cámaras del Congreso, o en ambas.
La oposición suele utilizar esta vía para hacer oír su protesta y su condena frente a ciertos actos de gobierno, más que para pedir información concreta.
Una variante menos utilizada en la práctica parlamentaria es la “interpelación”, la misma es un llamado para hacer comparecer a los ministros y funciona a mero título de información o conocimiento para enterarse de determinados asuntos a cargo del Ejecutivo.
Ni los ministros, ni el ejecutivo deben dimitir cuando el Congreso no está de acuerdo con sus gestiones, por eso se considera a la interpelación como un instrumento para hostigar al Ejecutivo o como un control del Congreso sobre el Presidente.
La interpelación tiene finalidad informativa y debe ser conducente o sea que debe recaer sobre materias que guarden conexidad funcional con alguna competencia del Congreso, por ejemplo recabar datos para dictar una legislación futura.


Dijimos que el constituyente como forma de control del poder estableció un sistema de competencias específicas para cada órgano y que esos órganos son elegidos por el pueblo siendo responsables ante éste. Sin embargo algunos funcionarios no son elegidos directamente por el pueblo: los jueces.
Por eso su designación va a ser realizada por funcionarios que están cumpliendo un mandato popular. Los cargos del Poder Judicial son creados por el Congreso, pero las personas que van a ocupar esos cargos son designados por el Presidente con acuerdo del Senado y de otros requisitos.
Las sesiones de la Cámara de Senadores para prestar este acuerdo eran públicas hasta que en la presidencia de Sarmiento se modificó el reglamento de la Cámara y se transformaron en secretas, así muchos jueces fueron designados sin examinar sus condiciones éticas. Como consecuencia de ello tuvimos una jueza que alquiló los servicios de un abogado para que le redactara las sentencias, se nombraron jueces con curriculum en blanco, hubo jueces corruptos, jueces removidos, etcétera.
Por otra parte en el ámbito social existía la idea de que el mecanismo para remover a estos funcionarios no idóneos era lento, era pesado, tenía influencias políticas, ideas que llevaron a la necesidad de al menos excluir a los jueces del procedimiento de juicio político. Además tomó cuerpo, en doctrina, la opinión del doctor Sagüés, que escribió mucho a favor del “Consejo de la Magistratura”, para cambiar el mecanismo de designación de los jueces.
Gran influencia tuvo también la ampliación de los jueces de la Corte para desacreditar la labor del Tribunal y de la justicia en general, por eso la reforma del 94 quiso, al menos formalmente, limitar la acumulación de poder del Ejecutivo, garantizar la independencia del Poder Judicial y la eficacia en el servicio de justicia, así se decidió:
1) incorporar el Consejo de la Magistratura
2) modificar el régimen de designación y remoción de los jueces
Se quiso limitar las facultades de los poderes políticos mediante un organismo intermedio que eligiera a los jueces sobre la base de la idoneidad técnica de los funcionarios y se volvió a la sana práctica de las sesiones públicas del Senado.
La Constitución le ha asignado al Consejo de la Magistratura la atribución de seleccionar, mediante concursos públicos, los postulantes a las magistraturas inferiores y emitir propuestas para el nombramiento de estos magistrados.
También excluyó a los “magistrados inferiores” del listado de funcionarios enjuiciables por el procedimiento de juicio político. Por eso debía preverse, al mismo tiempo, otro procedimiento de remoción para estos jueces.
Así como en el procedimiento de juicio político Diputados acusa y hay una comisión que se llama de Juicio Político y existe otra comisión de Juicio Político en el Senado, en el Consejo de la Magistratura hay una Comisión de Acusación y esta comisión está integrada por abogados, diputados y senadores. El procedimiento es el mismo que describimos para juicio político, hay una denuncia, se lo cita al denunciante para que complete datos, luego el reglamento de acusación tiene dos artículos claves que son el 7 y el 9, que prevén citaciones al magistrado involucrado, la primer citación es por art. 7. Es llamar a todos los que puedan tener que ver con el caso, no lo llaman como imputados ni como testigos, lo citan, le preguntan, le informan que hay una causa dirigida en su contra, se le sugiere que comente, que describa el caso, puede involucrar al secretario, puede traer gente, etcétera. Si lo citan por el art. 9 ya lo citan para descargo, le informan que hay una denuncia con todo este contenido y le corren traslado para su contestación (es una citación más formal).
Quiere decir que la persona tiene que comparecer, cuando decimos comparecer puede no venir, pero si viene tiene que venir en persona, no se puede sustituir con un escrito. Cuando se cita a un juez se quiere que explique, que tenga su derecho a descargo. Es importante que venga, porque a través de su actitud se infiere lo que puede haber pasado. Ahora han tomado la modalidad, cuando ser los cita por art. 7, de mandar una nota explicatoria, la nota no es como la persona, primero porque están escribiendo algo que no saben si se lo van a preguntar, y segundo porque en la entrevista una palabra trae la otra, una pregunta trae otra pregunta, y hay cosas que se clarifican en el momento.
Entonces, la Comisión de Acusación busca la prueba, si hay un expediente lo lee, si hay una denuncia del juzgado: se ubica el juzgado, se lee la causa, se pide fotocopia, se pide que se remitan las actuaciones, se cita al interesado por art. 7 y luego por art. 9, se cita a los testigos. De modo tal que una vez que se tenga todo este material se saca una conclusión: rechazar o formular acusación, en este caso también por dos tercios de miembros presentes, y la Comisión hace el informe, pero acusa el Consejo.
Cuando se acusa, también el Consejo designa uno o dos miembros para que mantengan la acusación ante el Jurado de Enjuiciamiento. ¿Quiénes van a ser?, generalmente los que trabajaron en este caso.

Si en el juicio político la Cámara de Diputados acusa y el Senado juzga, para los jueces de tribunales inferiores: el Consejo de la Magistratura acusa y el jurado de enjuiciamiento juzga.
El Jurado de Enjuiciamiento y la remoción de los jueces
El art. 115 CN. prescribe la creación del jurado de enjuiciamiento indicando el perfil mínimo que habrá de tener el instituto y el ámbito de su actuación.
En la Convención Constituyente se argumentó que esta incorporación intentaba terminar con la ficción del juicio político a los magistrados, que si bien se contempla en la Constitución no se materializaba en los hechos. En realidad la ficción es la viabilidad del juicio político como instituto de control institucional, pero no precisamente respecto de los jueces porque ellos son los únicos funcionarios de la nómina que han sido objeto de las pocas acusaciones que da cuenta nuestra historia constitucional.
En cuanto a la integración del Jurado la Constitución indica que estará compuesto por legisladores, magistrados y abogados de la matrícula federal pero deja librado a la ley la determinación de su número.
Causales de remoción previstas en la ley: 1) mal desempeño en el cargo; 2) delito en el ejercicio de sus funciones; 3) crímenes comunes.
Características del procedimiento:
Oralidad y publicidad. Se deberá asegurar el derecho de defensa del imputado; el fallo deberá emitirse con mayoría de dos tercios de sus miembros.
Procedimiento:
Sustanciación: Presentación de la acusación por el Consejo de la Magistratura.
Traslado al magistrado por el plazo de diez días.
Contestado el traslado, se abre a prueba por 30 días.
Concluida la producción de la prueba, o vencido el plazo, se producirá un informe final oral.
Luego el Jurado se reunirá para resolver en un plazo no mayor de 20 días.
Contra la sentencia definitiva sólo procederá el recurso de aclaratoria.

Respecto del procedimiento en sí, el Consejo posee facultades para suspender al juez acusado. Si ello no sucede y la acusación pasa a la consideración del Jurado este órgano podría en el decurso del trámite, adoptar, en uso de sus facultades implícitas, idéntica tesitura respecto al juez en proceso. La Constitución antes de la reforma nada mencionaba con relación a la posibilidad de suspensión del juez bajo enjuiciamiento. También establece la Constitución un plazo expreso para juzgar de 180 días que se cuentan desde la resolución que dispone abrir el proceso.
En el caso de no cumplir con el procesamiento en el plazo establecido deberán archivarse las actuaciones, y si hubiese sido suspendido deberá reponerse en sus funciones al juez. Frente al archivo de la causa opera a favor del juez la garantía constitucional de cosa juzgada.
Contra el fallo que ordena la destitución no existe la posibilidad de interponer recurso alguno, pero la Corte ha admitido la apertura de la instancia revisora si se alega flagrante violación a las reglas del debido proceso. Si bien la actuación del jurado de enjuiciamiento es irrecurrible, tal tajante veda del art. 115 no puede alterar la parte dogmática de la Constitución que concede la garantía del debido proceso, por eso:
-el encuadre y la valoración de la conducta que hace el jurado de enjuiciamiento para remover al juez, y la decisión misma de disponer la remoción escapa a la esfera de revisión judicial,
-es revisable la competencia del órgano, lo acaecido en cuanto a las formalidades del proceso, y la eventual violación de las garantías constitucionales del acusado en el decurso del mismo.

Los órganos extrapoderes
La Constitución histórica se limitó a controlar la actuación de los diversos estamentos del poder regulando sus vínculos y dejó el resto librado al accionar de la opinión pública previendo para ello la regla de la publicidad en los actos de gobierno. El siglo XX y el estallido de la tercera revolución industrial generaron un cambio que tornó insuficiente el viejo esquema de controles recíprocos ya que:
- Los órganos que titularizan cada una de las funciones estatales han sido desbordados por las exigencias de la realidad cotidiana y frecuentemente son manipulados por los partidos políticos o por las corporaciones económicas que imponen masivamente los hábitos de consumo en la sociedad. Además esas corporaciones y los partidos políticos son los actores que habitualmente conforman la opinión pública.
Este diagnóstico hizo necesario estructurar desde el propio sistema constitucional un esquema de control que verifique el grado de respeto que los órganos instituidos para gobernar guardan con las normas jurídicas que reglan su accionar, para eso se constituyeron órganos extra poder con la finalidad de destrabar y agilizar los controles institucionales hasta entonces realizados en el marco de la división de poderes y la regla de publicidad de los actos de gobierno.
Se requería una actualización a fin de completar el diseño de los controles institucionales del sistema. La última reforma constitucional ideó un sistema complementario, que básicamente se asienta en las regulaciones de los artículos 85, 86 y 120 de la CN., instituyendo, respectivamente, a la Auditoría General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Ministerio Público.
El criterio del constituyente reformador del 94 fue depositar la nueva actividad controlante en órganos dependientes del Poder Legislativo (Defensor del Pueblo y Auditoría General de la Nación) y en órganos situados fuera de la esfera de los otros poderes (Ministerio Público).
El rasgo común de estos nuevos órganos es que se sitúan fuera de la esfera del Ejecutivo y se los dota de autonomía funcional para que de ese modo puedan focalizar su rol controlador en la función administrativa.
La reforma ha pretendido equilibrar la puja que existe entre la libertad y el poder acotando el lugar de mayor amenaza para los derechos humanos entendiendo que ella proviene de la actividad administrativa del Estado.
Para esto se ha respetado la regla que pretende que el controlante se sitúe en un lugar institucional independiente de aquél que ocupa el controlado. Este nuevo esquema complementa pero no desplaza al anterior que estaba basado en controles recíprocos entre órganos.

El Ministerio Público
La Constitución regula a este instituto como un órgano extra poder. La reforma clausura definitivamente las pretensiones del Ejecutivo de mantener bajo su órbita al Ministerio Público regulándolo como un órgano independiente.
La idea de su constitucionalización fue dotar al sistema de un instituto con una importante función social controladora porque:
a) No depende del Poder Ejecutivo ya que carece de toda relación con éste; el ejecutivo no puede interferir en sus funciones, ni le puede impartir instrucciones como cuando estaba en su órbita.
b) Las funciones del Ministerio Público, como la acusación, defensa, realizar denuncias y dictámenes, posibilitan el control de los actos estatales o de los particulares por parte de la justicia, por eso el instituto propicia el control de constitucionalidad y legalidad.
c) También controla específicamente cada proceso en que interviene, fiscaliza el ejercicio de la administración de justicia en un proceso determinado.

En cuanto al procedimiento de remoción de los integrantes del Ministerio Público, excluidas las cabezas (Procurador y Defensor) que tienen previsto el procedimiento de juicio político, los fiscales generales, fiscales adjuntos, defensores de menores, de incapaces, la ley prevé, para su eventual remoción, un tribunal de siete personas, integrado con un ex ministro de la Corte, un ex procurador, un ex defensor, representantes de los fiscales en actividad, defensores en actividad y dos abogados con más de veinte años de ejercicio, uno por la Federación Argentina del Colegio de Abogados y otro por el Colegio Público de la Ciudad de Buenos Aires, ese tribunal con esos siete funcionarios, son los que van a remover, o no, a los integrantes del Ministerio Público, y en este caso la decisión de este tribunal es apelable dentro de los treinta días de notificada ante la Cámara Federal de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo.

El Defensor del Pueblo
Es un magistrado de opinión y su rol básico es el de dotar a los particulares de una eficaz herramienta para la tutela de sus derechos fundamentales frente al funcionamiento irregular de la Administración Pública. Por lo general su actividad se limita a emitir recomendaciones a los organismos respectivos con el fin de impedir la reiteración de prácticas administrativas viciadas. Este órgano cumpliría una función de contralor para equilibrar la fuerza política que las legislaturas han perdido ante el avasallamiento producido por el avance del Ejecutivo.
Con el evidente desgaste de las legislaturas como cuerpo colegiado controlante de la operatividad del sistema estos funcionarios, generalmente salidos de su seno, ejercen roles delegados por los parlamentos a fin de concentrar eficazmente la labor de mediación entre los intereses públicos confiados al Estado y los de la sociedad.
El ombusdman no posee imperium punitivo, ya que no juzga ni condena, controla a la administración verificando su funcionamiento, a fin de que este eventual accionar irregular no impacte en los derechos fundamentales de los habitantes. Recomienda su reparación y con ella genera una rectificación de los malos hábitos administrativos. En los sistemas en que ha funcionado el nuevo órgano permitió superar la inseguridad provocada por una administración gigante e insensible a los intereses de los administrados.
Antes de reformarse la Constitución ya se había instituido esta figura en los tres ámbitos de la federación. Por eso el ombusdman podrá ser federal o local (provincial, municipal o dependiente de la ciudad autónoma de Buenos Aires). La ley nacional regulatoria del instituto fue dictada por el Congreso con anterioridad a su constitucionalización.
Pese a encontrarse situado en la órbita del Congreso es un órgano independiente, dotado de plena autonomía funcional y no recibe instrucciones de ninguna autoridad. Pertenece al Poder Legislativo pero su obrar y organización es totalmente autónomo.
La misión del Defensor del Pueblo es la defensa y protección de los derechos humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados por las leyes.
Su actividad es desplegada ante hechos, actos u omisiones de la administración, controlando además el ejercicio de las funciones administrativas públicas limitándose allí su accionar a la verificación de la legalidad de tal ejercicio.
Posee legitimación para promover acción de amparo frente a los supuestos contenidos en el segundo párrafo del art. 43.
Lo designa o remueve el Congreso con el voto de las 2/3 partes de los miembros presentes de cada cámara. Se le otorgaron las inmunidades y privilegios de los legisladores para el cumplimiento de sus funciones. Su mandato es de 5 años y puede aspirar a ser reelecto sólo por una vez.

La Auditoría General de la Nación
Es otra de las modalidades de control institucional incorporadas al sistema por la reforma constitucional. Este órgano se aloja en el ámbito del Poder Legislativo y su rol específico es complementar la labor del parlamento en el área del control externo del sector público.
La Auditoría General de la Nación es un organismo institucionalmente dependiente del Congreso cuya función es complementar el rol de contralor del cuerpo legiferante brindando asistencia y actuando con autonomía funcional.
El presidente del organismo será designado a propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso.
Como en el caso del ombusdman, la ley de creación de éste cuerpo había sido dictada con anterioridad a la reforma constitucional, la que no hizo otra cosa que jerarquizar su rango determinando sus atribuciones:
-control de legalidad, gestión y auditoría de la actividad de la administración pública centralizada y descentralizada,
-intervención en el trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de percepción o inversión de los fondos públicos,
-las demás funciones que la ley le otorgue.
Este órgano desarrolla dos funciones principales. En un caso es asesor directo del Congreso a partir de sus dictámenes, con los que obligatoriamente el Congreso debe conformar sus opiniones; en el segundo efectúa el control de legalidad, gestión y auditoría de la administración pública.
Considerando su función controladora, este órgano es al Congreso lo que el Consejo de la Magistratura es a la Corte Suprema, ya que le quita ciertas funciones al Legislativo que pasan a instalarse en la esfera de su competencia.
Esta función de contralor puede ser ejercida a posteriori, con anterioridad y en circunstancias en que los actos que controla se estén produciendo.
Carece de atribuciones jurisdiccionales y su rol se limita a informar al Congreso a fin de que este poder actúe en función de lo aportado y de sus atribuciones constitucionales. Será el Poder Judicial quien evalúe el resultado de las eventuales acciones civiles o penales que se promuevan a instancias de los informes que este cuerpo debe remitir a una comisión bicameral permanente revisora de cuentas.
La Auditoría General de la Nación no posee legitimación procesal propia para ocurrir en justicia en defensa de la legalidad.
La doctrina habilita el control de la Auditoría sobre:
-todo órgano de poder,
-todo órgano extra poder,
-toda entidad (aún no estatal ni federal) que reciba o maneje fondos públicos, con exclusión del Poder Legislativo y el Poder Judicial.
El contralor se circunscribirá a la esfera de actuación del Poder Ejecutivo Nacional aunque no podrá ejercerse sobre aquellos funcionarios pasibles de juicio político ya que en esos casos la competencia para controlar es privativa del Congreso.
Por otra parte el marco de contralor ejercido por la Auditoría General de la Nación se limita a la esfera del ámbito externo del sector público, ya que el ámbito interno es monitoreado por la Sindicatura General de la Nación.
En cuanto a su integración el instituto se compone de siete miembros, tres los designa Diputados, tres los designa el Senado y el presidente o el auditor jefe general lo designa una resolución conjunta del presidente de la Cámara de Diputados y del Senado. ¿Quién los remueve?, el mismo que lo nombró, el Senado, si fue propuesto por Senado, Diputados, si fue propuesto por Diputados y los presidentes de ambas cámaras si se trata del Auditor principal. ¿Por qué causales?, por las causales que indica la ley.-